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Ersuchen in Immunitätsangelegenheiten überweist die Präsidentin oder der Präsident unmittelbar dem Innen- und Rechtsausschuß. Über den Bericht des Ausschusses entscheidet der Landtag ohne Aussprache.
1.1 Artikel 31 Abs. 2 LV bestimmt:
„(2) Wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung darf eine Abgeordnete oder ein Abgeordneter nur mit Genehmigung des Landtages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, sie oder er wird bei Ausübung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen. Strafverfahren gegen Abgeordnete sowie die Durchführung von Haft oder sonstigen Beschränkungen der persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Landtages auszusetzen.“
Immunitätsangelegenheiten sind also verfassungsrechtlich geprägt. Soweit die in der Verfassung angelegten Fragen betroffen sind, kann daher auf die Ausführungen von Riedinger in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky (Hrsg.), Kommentar zur Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 31 RN 13 ff., verwiesen werden.
Zu unterscheiden ist die Immunität von der Indemnität (vgl. Artikel 31 Abs. 1 LV: „Keine Abgeordnete und kein Abgeordneter dürfen zu irgendeiner Zeit wegen einer Abstimmung oder wegen einer Äußerung im Landtag oder in einem seiner Ausschüsse gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Landtages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen.“).
1.2 Die Immunität dient der Funktionsfähigkeit des Parlaments: Seine Stellung im Staatsgefüge (vgl. Artikel 16 Abs. 1 Satz 1 LV: „Der Landtag ist das vom Volk gewählte oberste Organ der politischen Willensbildung.“) gebietet es, dass es seine Beschlüsse jederzeit und vor allem auch in den kritischen Situationen frei von äußeren Störungen fassen kann. Aus dieser Zielrichtung folgt, dass es sich bei der Immunität nicht um ein Vorrecht der oder des einzelnen Abgeordneten, sondern um ein Sonderrecht des Parlaments handelt, das um der ihm übertragenen Aufgabe willen geschaffen ist und über das nur das Parlament und nicht die oder der einzelne Abgeordnete verfügen darf (Riedinger, aaO., Art. 31 RN 13).
1.3 Ersuchen in Immunitätsangelegenheiten setzen gem. Artikel 31 Abs. 2 LV voraus, dass Maßnahmen „wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung“ ergriffen werden sollen. „Strafe“ in diesem Sinne ist jedenfalls die Kriminalstrafe einschließlich der Maßnahmen der Besserung und Sicherung (§ 61 StGB). Die Grundsätze für die Behandlung von Immunitätsangelegenheiten (vgl. unten unter 3.) gehen zudem mit der h. M. vom Erfordernis einer Genehmigung zur Durchführung von Verfahren nach dem Standes- und Disziplinarrecht aus. Dagegen werden Bußgeldverfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz seit langem und ohne Beanstandungen in der parlamentarischen Praxis aus dem Immunitätsschutz ausgeklammert (Riedinger, aaO., Art. 31 RN 15; dagegen Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 46 RN 62 m. w. N.).
1.4 Hinzuweisen ist auf § 152 a StPO, wonach landesgesetzliche Vorschriften über die Voraussetzungen, unter denen gegen Mitglieder eines Organs der Gesetzgebung eine Strafverfolgung eingeleitet und fortgesetzt werden kann, auch für die anderen Länder der Bundesrepublik Deutschland und den Bund wirksam sind.
2.1 § 44 regelt das Verfahren bei der Behandlung von Immunitätsangelegenheiten. Nach Satz 1 werden Ersuchen in Immunitätsangelegenheiten unmittelbar dem Innen- und Rechtsausschuss überwiesen. Soweit allerdings der Landtag im Rahmen der „Grundsätze für die Behandlung von Immunitätsangelegenheiten“ (hierzu näher unter 3.) zu Beginn der Wahlperiode für bestimmte Ermittlungsverfahren und -handlungen bereits eine Vorabgenehmigung erteilt hat, findet in der Praxis des Landtags eine Überweisung an den Innen- und Rechtsausschuss nicht statt. Die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident prüft bei eingehenden Ersuchen zum einen, ob die Voraussetzungen der Vorabgenehmigung erfüllt sind, und zum anderen, ob aufgrund der Umstände des Einzelfalls die Einschaltung des Innen- und Rechtsausschusses gleichwohl geboten ist. Ist dies nicht der Fall, wird das Ersuchen zu den Akten genommen. Angesichts der Tatsache, dass die oder der betroffene Abgeordnete regelmäßig ebenfalls über das Ersuchen informiert wird (vgl. Nummer 1 der Grundsätze), und des Reklamationsrechts des Landtags aus Artikel 31 Abs. 2 Satz 2 LV bestehen gegen diese Praxis im Ergebnis keine Bedenken.
2.2 Im Übrigen werden eingehende Ersuchen von der Präsidentin oder dem Präsidenten gem. Satz 1 direkt, d. h. ohne vorherige Beschlussfassung des Landtags, an den Innen- und Rechtsausschuss überwiesen (vgl. zu den weiteren Fällen unmittelbarer Ausschussüberweisung Erl. zu § 43). Der Ausschuss trifft, soweit er hierzu ermächtigt ist, eine Vorentscheidung, die unter bestimmten Voraussetzungen als Entscheidung des Landtags gilt (vgl. hierzu unten unter 3.). Ist eine Vorentscheidung durch den Ausschuss nicht vorgesehen oder wird gegen die Vorentscheidung frist- und formgerecht Widerspruch erhoben, legt der Innen- und Rechtsausschuss dem Landtag einen Bericht mit Beschlussempfehlung vor. Dabei kann auch empfohlen werden, eine Ermittlungsmaßnahme nur unter Auflagen zu genehmigen (vgl. Bericht und Beschlussempfehlung des Innen- und Rechtsausschusses, Drs. 19/103, wo empfohlen wurde, den beantragten Vollzug einer richterlichen Durchsuchungsanordnung nur unter der Maßgabe zu genehmigen, „dass nur elektronische Geräte beschlagnahmt werden dürfen mit der Maßgabe, dass über den Tatvorwurf hinaus weitergehende Erkenntnisse nicht verwertet werden dürfen“).
2.3 Über eine Beschlussempfehlung des Innen- und Rechtsausschusses in Immunitätsangelegenheiten entscheidet der Landtag gem. Satz 2 ohne Aussprache. Die oder der betroffene Abgeordnete erhält also keine Gelegenheit, zu den gegen sie oder ihn erhobenen Vorwürfen oder zum Verfahren im Plenum Stellung zu nehmen. Ihr oder ihm steht auch das Instrument der ‚Persönlichen Bemerkungen‘ (§ 55 Abs. 1) nicht zur Verfügung, um etwa im Bericht des Ausschussvorsitzenden enthaltene oder durch Zwischenruf vorgetragene Angriffe auf die eigene Person zurückzuweisen; denn § 55 Abs. 1 Satz 1 setzt die Zulässigkeit der Beratung über einen Gegenstand voraus, die durch § 44 Satz 2 gerade ausgeschlossen wird. Der oder dem betroffenen Abgeordneten bleibt daher lediglich die Möglichkeit, auf § 55 Abs. 2 zurückzugreifen: Danach kann die Präsidentin oder der Präsident auch außerhalb der Tagesordnung das Wort zu einer persönlichen Erklärung erteilen, die ihr oder ihm vorher schriftlich mitzuteilen ist. Im Übrigen kann die oder der betroffene Abgeordnete gemäß § 64 Abs. 2 eine Erklärung zu ihrem oder seinem Verhalten bei der Abstimmung über die Ausschussempfehlung abgeben.
Da der Innen- und Rechtsausschuss Immunitätsangelegenheiten in der Regel in einem nicht öffentlichen und vertraulichen Sitzungsteil berät und im Plenum keine Aussprache stattfindet, kann sich insbesondere im Falle der Eilbedürftigkeit einer Maßnahme das Problem stellen, wie die übrigen Abgeordneten, die durch Artikel 31 Abs. 2 LV zur Entscheidung berufen sind, über die Hintergründe der Angelegenheit zu informieren sind. Soweit ein solcher Informationsbedarf besteht, dürfte es sich empfehlen, die Sitzung des Landtages für eine angemessene Dauer zu unterbrechen und den Abgeordneten die Möglichkeit zu geben, sich – bei der Landtagspräsidentin oder dem Landtagspräsidenten oder bei den Mitgliedern des Innen- und Rechtsausschusses – die notwendigen Kenntnisse zu verschaffen. Der Beschluss der Vertraulichkeit steht einer Information anderer Abgeordneter nicht entgegen.
3.1 Es entspricht inzwischen parlamentarischem Brauch, dass sowohl der Bundestag als auch die Länderparlamente mit einer vergleichbaren Rechtslage jeweils zu Beginn einer Wahlperiode „Grundsätze für die Behandlung von Immunitätsangelegenheiten“ beschließen, durch die eine sog. Vorabgenehmigung zur Durchführung bestimmter Ermittlungsverfahren und -handlungen erteilt wird. Da insoweit Einzelfallentscheidungen entfallen, wird diese Verfahrensweise zum Teil kritisch beurteilt (vgl. Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 7. Aufl. 2021, Art. 46 RN 32). Weil hierdurch den betroffenen Abgeordneten eine „Prangerwirkung“ erspart wird und schwerwiegende Maßnahmen von der Vorabgenehmigung ausgenommen sind, bestehen im Ergebnis gleichwohl keine durchgreifenden Bedenken.
3.2 Die am 7. Juni 2022 für die 20. Wahlperiode beschlossenen Grundsätze für die Behandlung von Immunitätsangelegenheiten (Drs. 20/10) haben folgenden Wortlaut:
„Grundsätze für die Behandlung von Immunitätsangelegenheiten
a. Die Durchführung von Verfahren gegen Abgeordnete wegen Straftaten, wegen Dienstvergehen oder als Dienstvergehen geltender Handlungen und wegen der Verletzung von Berufs- oder Standespflichten, es sei denn, dass es sich um Beleidigungen (§§ 185, 186 und 188 Abs. 1 des Strafgesetzbuches) politischen Charakters handelt.
Vor der Einleitung des Verfahrens ist der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtages und, soweit nicht Gründe der Wahrheitsfindung entgegenstehen, der oder dem betroffenen Abgeordneten Mitteilung zu machen; unterbleibt eine Mitteilung an die Abgeordnete oder den Abgeordneten, so ist die Präsidentin oder der Präsident auch hiervon unter Angabe der Gründe zu unterrichten.
Das Verfahren darf frühestens 48 Stunden nach Absendung der Mitteilung an die Präsidentin oder den Präsidenten des Landtages eingeleitet werden.
b. die vorläufige Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 111 a StPO),
c. den Vollzug einer angeordneten Durchsuchung oder Beschlagnahme (§§ 94 bis 100 und § 102 ff. Strafprozessordnung) in den von der Genehmigung nach Buchstabe a) erfassten Verfahren, soweit der sofortige Vollzug der Zwangsmaßnahmen ohne die Einholung der gesonderten Genehmigung zur Sicherung der Beweise zwingend geboten erscheint. Von dem beabsichtigten Vollzug der Zwangsmaßnahme ist der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtages Mitteilung zu machen. Die Genehmigung wird im Einzelfall erst wirksam, wenn die Präsidentin oder der Präsident des Landtages festgestellt hat, dass die Voraussetzungen für einen sofortigen Vollzug vorliegen. Dabei können der Genehmigung Auflagen beigefügt werden.
d. Schutzmaßnahmen nach §§ 28 ff. Infektionsschutzgesetz (IfSG), die freiheitsbeschränkenden oder freiheitsentziehenden Charakter haben, sofern eine solche Maßnahme eine Einzelfallentscheidung gegen eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten darstellt, weil sie oder er zu dem in § 28 Abs. 1 IfSG genannten Personenkreis (Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider) gehört.
Die zuständigen Behörden sind verpflichtet, die Präsidentin oder den Präsidenten unverzüglich über die gegen eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten angeordneten Maßnahmen zu unterrichten. Der Innen- und Rechtsausschuss ist berechtigt, zu prüfen, ob es sich um nach dem Infektionsschutzgesetz gerechtfertigte Maßnahmen handelt.
Hält der Ausschuss die Maßnahmen für nicht oder nicht mehr erforderlich, so kann er vorläufig anstelle des Landtages entscheiden, die Aussetzung der Maßnahmen zu verlangen. Die Entscheidung ist abschließend, wenn nicht zwei Fraktionen oder 18 Abgeordnete innerhalb von sieben Tagen nach der Beschlussfassung schriftlich bei der Präsidentin oder dem Präsidenten die Entscheidung des Landtages beantragen.
Hält der Innen- und Rechtsausschuss eine Maßnahme nicht oder nicht mehr für erforderlich, sind die freiheitsbeschränkenden oder freiheitsentziehenden Maßnahmen mit sofortiger Wirkung bis zu einer etwaigen Entscheidung des Landtages auszusetzen.
Kann der Innen- und Rechtsausschuss innerhalb von zwei Tagen nach Eingang der Mitteilung der zuständigen Behörde keinen Beschluss fassen, so hat die Präsidentin oder der Präsident die Rechte des Innen- und Rechtsausschusses. Der Ausschuss ist unverzüglich über die Entscheidung in Kenntnis zu setzen.
Der Präsidentin oder dem Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtages ist von der Einleitung eines staatsanwaltschaftlichen Vorprüfungsverfahrens gegen eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten, das in das AR-Register eingetragen ist, unverzüglich Mitteilung zu machen.
a. die Erhebung einer öffentlichen Klage wegen einer Straftat und den Antrag auf Erlass eines Strafbefehls;
b. im Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten den Hinweis des Gerichts, dass über die Tat auch aufgrund eines Strafgesetzes entschieden werden kann (§ 81 Abs. 1 Satz 2 OWiG);
c. den Vollzug einer angeordneten Durchsuchung und Beschlagnahme, soweit er nicht unter Nummer 1 Buchstabe c) fällt;
d. die Erhebung der Klage bei dem für Disziplinarsachen zuständigen Gericht, die vorläufige Dienstenthebung und die teilweise Einbehaltung der Dienstbezüge oder des Ruhegehalts;
e. den Antrag auf Einleitung eines ehren- oder berufsgerichtlichen Verfahrens und den Antrag auf Verhängung eines vorläufigen Berufs- oder Vertretungsverbots; das gilt auch im Falle eines gegenständlich beschränkten Verbots;
f. allgemeine Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz, wie etwa Ausgangssperren, sofern und soweit Abgeordnete durch solche Schutzmaßnahmen an der Ausübung ihres Mandats, insbesondere bei der Anreise zu oder der Teilnahme an Sitzungen des Schleswig-Holsteinischen Landtags oder seiner Ausschüsse gehindert werden.
g. andere freiheitsbeschränkende und freiheitsentziehende Maßnahmen.
Zur Vereinfachung des Geschäftsganges wird der Innen- und Rechtsausschuss beauftragt, bei Verkehrsdelikten eine Vorentscheidung über die Genehmigung in den Fällen der Nummer 3 zu treffen. Dasselbe gilt für Straftaten, die nach Auffassung des Innen- und Rechtsausschusses als Bagatellangelegenheiten zu betrachten sind. Die Ermächtigung zur Strafverfolgung gemäß § 194 Abs. 4 StGB bei Beleidigung des Landtages kann im Wege der Vorentscheidung erteilt werden.
Die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer Erzwingungshaft (§ 97 OWiG) bedürfen der Genehmigung des Landtages. Zur Vereinfachung des Geschäftsganges wird der Innen- und Rechtsausschuss beauftragt, eine Vorentscheidung über die Genehmigung der Vollstreckung zu treffen, bei Freiheitsstrafen nur, soweit nicht auf eine höhere Freiheitsstrafe als drei Monate erkannt ist oder bei einer Gesamtstrafenbildung (§§ 52 bis 55 StGB, § 460 StPO) keine der erkannten Einzelstrafen drei Monate übersteigt.
Bei Vorentscheidungen werden die Beschlüsse des Ausschusses durch die Präsidentin oder den Präsidenten schriftlich mitgeteilt. Sie werden nicht auf die Tagesordnung gesetzt. Die Vorentscheidungen gelten als Entscheidung des Landtages, wenn nicht innerhalb von sieben Tagen nach Mitteilung schriftlich bei der Präsidentin oder dem Präsidenten Widerspruch erhoben wird.
3.3 Diese Grundsätze haben sich in der Praxis weitgehend bewährt. Das gilt – ungeachtet des Verwaltungsaufwandes – auch hinsichtlich der Vorentscheidung (vgl. Nummern 4 bis 6 der Grundsätze). Aufgrund der konkreten Ausgestaltung ist eine solche Entscheidung letztlich dem Landtag zuzurechnen (vgl. Nummer 6 der Grundsätze); es handelt sich nicht um eine abschließende Delegation an den Ausschuss (vgl. auch Klein, aaO., Art. 46 RN 94).
Wie bereits unter 2.1 dargestellt wurde, kommt der Landtagspräsidentin oder dem Landtagspräsidenten eine Prüfungskompetenz zu, ob die Voraussetzungen der Vorabgenehmigung nach Nummer 1 der Grundsätze erfüllt sind. Dies gilt insbesondere auch für die Voraussetzungen des sofortigen Vollzugs einer angeordneten Durchsuchung oder Beschlagnahme. Die Ermessensentscheidung über die Aufhebung der Immunität hat das Plenum in den Grundsätzen selbst getroffen, das Wirksamwerden aber insoweit an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Aufgabe der Landtagspräsidentin oder des Landtagspräsidenten ist es, in diesem Rahmen selbst zu prüfen und ggf. festzustellen, ob bzw. dass die Voraussetzungen für einen sofortigen Vollzug einer angeordneten Durchsuchung oder Beschlagnahme vorliegen. Angesichts der Bedeutung der verfassungsrechtlichen Immunität von Abgeordneten ist eine restriktive Interpretation geboten, wie sich auch aus dem Umkehrschluss aus Nummer 3 c der Grundsätze ergibt. Den Interessen der Staatsanwaltschaft kann in der Regel durch eine zügige und diskrete Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens des Landtags Rechnung getragen werden.
3.4 Soweit Strafverfahren betroffen sind, ist abschließend darauf hinzuweisen, dass auch der XI. Abschnitt „Strafsachen gegen Mitglieder des Deutschen Bundestages, der gesetzgebenden Körperschaften der Länder sowie des Europäischen Parlaments“ der Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren Beachtung verdient (abgedr. bspw. bei Meyer-Goßner/Schmitt, Strafprozessordnung, 65. Aufl. 2022).
