§ 12

(1) Zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe kann der Landtag eine Enquete-Kommission einsetzen. Auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder ist er dazu verpflichtet. Der Antrag muß den Auftrag der Kommission bezeichnen.

(2) Die Mitglieder der Kommission werden im Einvernehmen der Fraktionen benannt und von der Präsidentin oder dem Präsidenten berufen. Kann ein Einvernehmen nicht hergestellt werden, so benennen die Fraktionen die Mitglieder im Verhältnis ihrer Stärke. Die Mitgliederzahl der Kommission soll neun nicht übersteigen. Jede Fraktion benennt mindestens ein Mitglied. Eine Vertretung der Abgeordneten in der Enquete-Kommission ist in zu begründenden Ausnahmefällen möglich.

(3) Werden während einer Wahlperiode mehrere Enquete-Kommissionen eingesetzt, so ist der Vorsitz unter den Fraktionen zu wechseln. Die Reihenfolge bestimmt sich nach der Stärke der Fraktionen. Die Fraktionen können untereinander abstimmen, daß von dieser Reihenfolge abgewichen wird.

(4) Im übrigen gelten die Vorschriften über die Ausschüsse sinngemäß.

Kommentar

1. Allgemeines

Zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe kann der Landtag eine Enquete-Kommission einsetzen. Enquete-Kommissionen bieten dem Landtag die Möglichkeit der Informationsbeschaffung; die Beratungen sind – auch aufgrund der Zusammensetzung und fehlender investigativer Befugnisse – von einer sachlichen Atmosphäre geprägt (Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Artikel 44 RN 31).

Bei einer solchen Enquete-Kommission handelt es sich nicht um einen Ausschuss im Sinne von Artikel 23 LV. Klein/Schwarz (aaO., Artikel 44 RN 32) weisen darauf hin, dass mit „Ausschüssen“ nur diejenigen Gremien gemeint seien, die sich ausschließlich aus Mitgliedern des Parlaments zusammensetzten; dass (auch) Parlamentarier beteiligt seien, reiche nicht aus. Troßmann (Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, 1977, § 74a GO-BT, RN 1) schließt bereits aus der Bezeichnung „Enquete-Kommission“, dass eine solche Kommission kein „Ausschuss“ sei; ihre vorbereitende Tätigkeit könne nicht mit der Tätigkeit eines Ausschusses gleichgesetzt werden; sie leiste lediglich Vorarbeiten für Initiativen.

Dem ist zuzustimmen. Enquete-Kommissionen und Parlamentsausschüsse im eigentlichen Sinne unterscheiden sich nicht nur von der Aufgabenstellung her, sondern insbesondere auch in ihrer Zusammensetzung. Das wurde bei der Enquete-Kommission Parlaments- und Verfassungsreform besonders deutlich. Außer der Vorsitzenden (der Landtagspräsidentin) waren alle Mitglieder „Externe“. Die Bezeichnung „Enquete-Kommission“ ist deshalb mehr als ein letztlich bedeutungsloses Etikett. Der Verzicht auf die Bezeichnung Ausschuss erfolgte bewusst. Die unterschiedliche Aufgabenstellung wird insbesondere bei den Kontrollrechten deutlich, die den Landtagsausschüssen gegenüber der Landesregierung zustehen: nach Artikel 27 Abs. 1 LV zum Beispiel bei dem sog. Zitierrecht. Die Landtagsausschüsse haben das Recht, die Anwesenheit jedes Mitglieds der Landesregierung zu verlangen. Dieses Zitierrecht besitzt eine Enquete-Kommission nicht, es würde auch nicht ihrem Wesen und ihrer Aufgabe entsprechen. Mitglieder der Enquete-Kommission sind auch dem Landtag nicht angehörige Sachverständige. Sie können sogar über die Mehrheit verfügen. Ihnen ist die Regierung nicht verantwortlich. Es ist deshalb auch nicht ihre Aufgabe, die Regierung zu kontrollieren (so auch Groh, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Band 1, 7. Aufl. 2021, Artikel 43 RN 13).

Darüber hinaus ist auch zu berücksichtigen, dass die Ergebnisse der Arbeit von Enquete-Kommissionen nicht unmittelbar Beschlussgrundlagen für den Landtag bilden, sondern erst durch eine parlamentarische Initiative Eingang in das parlamentarische Verfahren finden können; die Enquete-Kommission unterbreitet (in einem Bericht) Empfehlungen (vgl. Winkelmann, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 2016, § 23 RN 7).

2. Einsetzung

2.1 Gemäß Absatz 1 Satz 1 kann der Landtag eine Enquete-Kommission einsetzen (Mehrheits-Enquete). Auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder ist er dazu nach Absatz 1 Satz 2 (Minderheits-Enquete) verpflichtet. Der Antrag muss den Auftrag der Kommission bezeichnen.

Beide Regelungen stellen ausdrücklich auf den Begriff der Einsetzung ab, der im Sinne aktiven Handelns zu verstehen ist, und ordnen die Kompetenz zur Einsetzung dem Landtag zu. Es ist danach Sache des Landtags, durch Beschluss über die Bildung einer Enquete-Kommission zu entscheiden, ohne dass es insoweit auf die Frage ankäme, ob der Landtag aufgrund eines gewöhnlichen Antrags nach § 31 Abs. 1 beschließt oder ob der Antrag von einer qualifizierten Minderheit im Sinne des Absatzes 1 Satz 2 gestellt worden ist. Beide Antragsarten unterscheiden sich lediglich im Hinblick auf den Entscheidungsspielraum, den der Landtag hat; ein ‚einfacher’ Antrag kann von der Mehrheit aus jedwedem Grund abgelehnt werden; bei einem Minderheitsantrag im Sinne des Absatzes 1 Satz 2 dagegen ist der Landtag verpflichtet, dem Begehren zu entsprechen, sofern es rechtlich unbedenklich ist, also der Antrag im Übrigen zulässig ist (vgl. Hoffmann-Riem/Ramcke, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 47 RN 7).

Für die Notwendigkeit eines Einsetzungsbeschlusses auch im Falle des Absatzes 1 Satz 2 spricht neben dem Wortlaut der Regelung der Umstand, dass die Mehrheit das Recht und die Pflicht hat, den von der antragstellenden Minderheit formulierten Auftrag der Kommission auf seine rechtliche Zulässigkeit zu überprüfen; kommt die Überprüfung zu einem negativen Ergebnis, müsste die Einsetzung der Kommission durch Beschluss abgelehnt werden, anderenfalls wird durch den Einsetzungsbeschluss zum Ausdruck gebracht, dass der Einsetzungsantrag durch das erforderliche Quorum ausreichend unterstützt wird und der Kommissionsauftrag für rechtlich bedenkenfrei gehalten wird (vgl. für den vergleichbaren Fall der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auf Antrag einer qualifizierten Minderheit: Troßmann, aaO., § 63 GO-BT, RN 6). Nicht unberücksichtigt bleiben kann im Übrigen, dass der Landtag ohnehin über die Mitgliederzahl der Kommission zu entscheiden hat, die in der Geschäftsordnung nicht zwingend festgelegt wird (vgl. Absatz 2 Satz 3) und auf deren Festlegung sich das Minderheitenrecht nach Absatz 1 Satz 2 nicht erstreckt (vgl. für den vergleichbaren Fall der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses auf Antrag einer qualifizierten Minderheit: Riedinger, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Artikel 24 RN 11).

Diese Auffassung ist nicht unbestritten. So verweisen etwa Hoffmann-Riem/Ramcke (aaO., Fußnote 23) auf eine verbreitete Praxis, auf einen besonderen Einsetzungsbeschluss zu verzichten. So ist auch bei der Einsetzung der Enquete-Kommission „Kommunale Verfassungsreform“ sowie der „Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung“ vom Landtag in der 4. Sitzung der 13. Wahlperiode am 5. Juli 1992 nicht über die Einsetzung der Kommissionen abgestimmt worden; stattdessen stellte der amtierende Präsident nach Schließung der Beratung lediglich fest, dass der jeweilige Antrag von dem erforderlichen Viertel der Mitglieder des Landtags unterstützt werde und dass damit die jeweilige Enquete-Kommission eingesetzt sei. Das gewählte Verfahren wich damit zwar von dem für erforderlich gehaltenen ab; es hatte jedoch nicht zur Folge, dass die Einsetzung der beiden Kommissionen in Zweifel gezogen werden konnte; die genannte Feststellung des amtierenden Präsidenten in Verbindung mit dem Umstand, dass sich gegen die Feststellung kein Widerspruch erhob, war als ein Gesamtvorgang im Sinne eines – konkludent gefassten – Einsetzungsbeschlusses zu interpretieren.

2.2 Bei der Einsetzung einer Enquete-Kommission kann sich die Frage stellen, ob und gegebenenfalls in welchen Grenzen die Mehrheit befugt ist, den von der antragstellenden qualifizierten Minderheit formulierten Auftrag der Kommission zu ändern.

Zu der Absatz 1 Satz 2 und 3 entsprechenden Regelung in § 56 Abs. 1 Satz 2 und 3 GO-BT und ihren Auswirkungen auf die Befugnisse der Mehrheit führen Hoffmann-Riem/Ramcke (aaO., § 47 RN 11) aus:

„Die in dem Antrag auf Einsetzung der Kommission erfolgte Aufgabenbestimmung darf während des Einsetzungsverfahrens nicht entgegen den Vorstellungen der Antragsteller einer Minderheits-Enquete verändert werden. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 und 3 GO-BT besteht eine Pflicht zur Einsetzung auf ‘Antrag’ eines Viertels der Mitglieder des Bundestages, wobei der ‘Antrag’ den Auftrag der Kommission bezeichnen muß. Es liegt somit eine enge Verbindung zwischen dem Auftrag und dem Minderheitsrecht vor. Eine Änderung des Auftrags ist in der Geschäftsordnung nicht ausdrücklich vorgesehen worden. Wäre sie zulässig, könnte die Mehrheit das Minderheiten(schutz)recht unterlaufen und die beantragte Analyse unterbinden. Dies widerspräche der Ratio des Enquete-Rechts als Minderheitenrecht. Dementsprechend ist die Auffassung abzulehnen, daß ‘andere Aufgabenstellungen’ beschlossen werden dürfen. Die vom Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf den Minderheitenschutz bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen angestellten Erwägungen passen grundsätzlich auch auf den entsprechenden Schutz im Rahmen der Enquete-Kommission. Nur begrenzt möglich ist eine Ergänzung des Auftrags einer Minderheits-Enquete. Durch Ergänzungen darf die Erfüllung des ursprünglichen Auftrags jedenfalls nicht vereitelt oder erschwert oder auch nur erheblich verzögert werden. Die Ergänzung ist nur dann zulässig, wenn die antragstellende Minderheit zustimmt, oder wenn der Antrag der Minderheit so eng beziehungsweise schief formuliert ist, daß er eine sachgerechte Vorbereitung von Entscheidungen des Parlaments verhindert. Der Analysegegenstand selbst darf nicht gegen den Willen der antragstellenden Minderheit in seinem Kern verändert werden.“

Diesen Ausführungen ist zuzustimmen.

3. Zusammensetzung

Die Zusammensetzung der Enquete-Kommissionen wird in Absatz 2 im Einzelnen geregelt.

Die Mitglieder der Kommission werden von den Fraktionen entweder im Einvernehmen oder im Verhältnis ihrer Stärke benannt und von der Präsidentin oder von dem Präsidenten berufen. Dieses gilt gleichermaßen für Abgeordnete wie auch externe Mitglieder.

Gemäß Absatz 2 Satz 2, 4 steht dem SSW, dem gemäß § 22 Abs. 4 die Rechte einer Fraktion zustehen, auch dann ein „Grundmandat“ zu, wenn die Fraktionsstärke nicht erreicht würde.

Eine Abberufung von Kommissionsmitgliedern durch die Landtagspräsidentin oder den Landtagspräsidenten ist in der Geschäftsordnung nicht ausdrücklich vorgesehen. Diese insoweit bestehende Lücke ist durch die Praxis des Schleswig-Holsteinischen Landtags in der Weise ausgefüllt worden, dass die Präsidentin oder der Präsident Kommissionsmitglieder in den Fällen abberufen hat, in denen Fraktionen ihre Benennung zurückgezogen und die Präsidentin oder den Präsidenten um Abberufung gebeten haben oder in denen sich Fraktionen, die das betreffende Mitglied benannt hatten, aufgelöst haben (fraktionslose Abgeordnete haben keinen Anspruch auf Mitwirkung in Enquete-Kommissionen, vgl. Ritzel/Bücker/Schreiner, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 56 GO-BT, Erl. III. b).

Diese Praxis des Schleswig-Holsteinischen Landtags entspricht der Praxis des Deutschen Bundestags in der Auslegung des § 56 Abs. 2 GO-BT. Zum Recht beziehungsweise der Pflicht der Präsidentin oder des Präsidenten, sachverständige Mitglieder einer Enquete-Kommission abzuberufen, hat der Geschäftsordnungsausschuss des Bundestags in einer Auslegungsentscheidung vom 17. Juni 1992 festgestellt:

„1.   Der Präsident kann sachverständige Mitglieder von Enquete-Kommissionen abberufen.

2. Eine Abberufung oder ein Rücktritt von sachverständigen Mitgliedern einer Enquete-Kommission ist geboten, falls die Voraussetzungen für die Berufung in eine Enquete-Kommission entfallen“ (zitiert bei Ritzel/Bücker, aaO., § 56 GO-BT, Erl. I. 3.; a. M. Hoffmann-Riem/Ramcke, aaO., § 47 RN 15).

Die bisherigen Enquete-Kommissionen waren zahlenmäßig und personell unterschiedlich zusammengesetzt. Die erste Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ hatte beispielsweise neun Mitglieder, von denen nur die Vorsitzende, die Landtagspräsidentin Paulina-Mürl, aktive Abgeordnete war. Im Gegensatz dazu setzte sich die in der 17. Wahlperiode eingesetzte Enquete-Kommission „Chancen einer verstärkten norddeutschen Kooperation“ aus 13 Mitgliedern zusammen, von denen nur ein Mitglied keine Abgeordnete oder kein Abgeordneter (sondern ein sachverständiges Mitglied) war.

Auch die Einsetzung der jeweiligen Vorsitzenden erfolgte unterschiedlich. Bei den Enquete-Kommissionen „Verfassungs- und Parlamentsreform“ und „Zukünftige Energieversorgung in Schleswig-Holstein“ in der 12. Wahlperiode wurde bereits im Einsetzungsbeschluss festgelegt, wer den Vorsitz übernehmen soll. Bei der Enquete-Kommission „Kommunalverfassungsreform“, eingesetzt in der 13. Wahlperiode, wurde hingegen der Vorsitzende auf Vorschlag der Fraktionen durch die Landtagspräsidentin berufen. Der Vorsitzende der „Entbürokratisierungsenquete“ in der 13. Wahlperiode wurde durch die Enquete-Kommission – auf Vorschlag der Landtagspräsidentin – gewählt. Bei den Enquete-Kommissionen „Chancen und Risiken der Gentechnologie“ (14. Wahlperiode) und „Chancen einer verstärkten norddeutschen Kooperation“ (17. Wahlperiode) wurden die Vorsitzenden aufgrund eines Fraktionsvorschlages gemäß Absatz 3 durch die jeweilige Enquete-Kommission gewählt.

4. Verfahren

4.1  Gemäß Absatz 4 gelten die Vorschriften über die Ausschüsse sinngemäß.

Da die Enquete-Kommissionen aber keine Ausschüsse sind, steht ihnen nicht das Recht zu, gemäß Artikel 27 Abs. 1 LV die Anwesenheit jedes Mitgliedes der Landesregierung zu verlangen. Ebenso wenig haben die Mitglieder der Landesregierung und ihre Beauftragten gemäß Artikel 27 Abs. 2 LV Zutritt zu den Sitzungen der Enquete-Kommissionen (vgl. zur vergleichbaren Regelung in Artikel 43 Abs. 2 GG: Klein/Schwarz, aaO., Artikel 43 RN 54, 131; a. A. Schröder, in: Bonner Kommentar, 2017, Artikel 43 RN 36 f., 88).

Des Weiteren haben (der Kommission nicht angehörige) Abgeordnete aufgrund von Artikel 17 Abs. 2 LV nicht das Recht, an den Sitzungen der Enquete-Kommissionen teilzunehmen und in ihnen Fragen und Anträge zu stellen. Dieses Recht bezieht sich nämlich nur auf den Landtag und seine ständigen Ausschüsse und die Sonderausschüsse. Ein Zutrittsrecht der Abgeordneten kann auch nicht aus Absatz 4 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 hergeleitet werden. § 16 Abs. 1 gehört nämlich nicht zu denjenigen Vorschriften, deren sinngemäße Anwendung für die Enquete-Kommissionen in Betracht zu ziehen ist. Bei dieser Regelung handelt es sich lediglich um eine Wiederholung der bereits in Artikel 17 Abs. 2 LV verankerten Rechte.

Wenn auch danach weder Regierungsmitglieder beziehungsweise deren Beauftragte noch Abgeordnete, die der Enquete-Kommission nicht angehören, ein Zutrittsrecht haben, so bedeutet das nicht, dass ihnen der Zutritt nicht gewährt werden dürfte. Für eine gewisse Öffnung der Kommissionsarbeit spricht: Parlament und Regierung sind im parlamentarischen Regierungssystem auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit angewiesen. Das Verhältnis beider Organe zueinander wird durch das Erfordernis interorganfreundlichen Verhaltens geprägt. Wesentlicher Bestandteil der Kooperation ist die gegenseitige Information, zu der es dann nicht kommen würde, wenn man die Enquete-Kommission als ein von der Landesregierung hermetisch abgeschottetes Gremium betrachten würde. Ein solcher Standpunkt ließe sich auch kaum konsequent durchhalten: Wenn einerseits die Enquete-Kommission beschlossen hat, zu einem Gegenstand ihrer Beratungen eine Stellungnahme der Landesregierung einzuholen, so wird sie andererseits kaum umhinkönnen, auch der Landesregierung Einblick in ihre Tätigkeit zu gewähren. Nur so kann die Landesregierung konstruktiv durch Mitarbeit die Ziele der Enquete-Kommission fördern. Auch bei den Abgeordneten wird man ein legitimes Interesse an Information aus erster Hand nicht in Abrede stellen können. Zwar ist es der Wille des Landtags gewesen, Abgeordnete nahezu vollständig aus den Beratungen der Enquete-Kommission auszuschließen. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass schon ein bloßes Zuhören nicht gestattet werden kann. Abgeordnete, die sich möglichst frühzeitig und authentisch über die Arbeit der Enquete-Kommission unterrichten, werden am ehesten in der Lage sein, die Empfehlungen der Enquete-Kommission im Einzelnen nachzuvollziehen, kritisch zu überprüfen und engagiert an der Umsetzung der Ergebnisse der Arbeit mitzuwirken.

Gemäß Absatz 4 dürften für die Enquete-Kommissionen die Regelungen in §§ 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1, 15 Abs. 1 Satz 1, 16 Abs. 2, 17, 18, 19 Abs. 1 und 2, 20 entsprechend anwendbar sein.

4.2  Auf § 21, wonach auch für die Beratungen der Enquete-Kommissionen die Geschäftsordnung sinngemäß gilt, soweit nichts anderes bestimmt ist, und die Erläuterungen zu dieser Norm wird hingewiesen.

5. Bisherige Enquete-Kommissionen

12. Wahlperiode

- Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“, Drs. 12/14

Vorsitz: Lianne Paulina-Mürl, SPD

Einsetzungsbeschluss vom 29.06.1988, PlenProt 12/3

Abschlussbericht: Drs. 12/180

Abschlussdebatte am 14.02.1989, PlenProt 12/17

- Enquete-Kommission „Zukünftige Energieversorgung in Schleswig-Holstein“, Drs. 12/528

Vorsitz: Klaus Kribben, CDU

Einsetzungsbeschluss vom 10.10.1989, PlenProt 12/34

Abschlussbericht: Drs. 12/1800

Abschlussdebatte am 23.01.1992, PlenProt 12/96

13. Wahlperiode

- Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung („Entbürokratisierungsenquete“), Drs. 13/37

Vorsitz: Prof. Dr. Albert von Mutius

Einsetzungsbeschluss vom 05.06.1992, PlenProt 13/4

Abschlussbericht: Drs. 13/2270

Abschlussdebatte am 25.01.1996, PlenProt 13/111

- Enquete-Kommission „Kommunalverfassungsreform“, Drs. 13/100

Vorsitz: Dr. Magnus Staak

Einsetzungsbeschluss vom 05.06.1992, PlenProt 13/4

Abschlussbericht: Drs. 13/1111

Abschlussdebatte am 11.11.1993, PlenProt 13/45

14. Wahlperiode

- Enquete-Kommission „Chancen und Risiken der Gentechnologie“, Drs. 14/223 (Annahme in der Fassung der Drs. 14/272 und Teilen der Drs. 14/266)

Vorsitz: Jürgen Weber, SPD

Einsetzungsbeschluss vom 26.09.1996, PlenProt 14/11

Abschlussbericht: Drs. 14/2373

Abschlussdebatte am 17.09.1999, PlenProt 14/95

15. Wahlperiode

- Enquete-Kommission „Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen sowie Kommunen untereinander“, Drs. 15/72

Vorsitz: Klaus-Peter Puls, SPD

Einsetzungsbeschluss vom 11.05.2000, PlenProt 15/3

Auflösung durch Landtagsbeschluss vom 26.01.2001, Drs. 15/640; die Beratungsgegenstände wurden dem Innen- und Rechtsausschuss überwiesen

17. Wahlperiode

- Enquete-Kommission „Chancen einer verstärkten norddeutschen Kooperation“, Drs. 17/181 (neu)

Vorsitz: Markus Matthießen, CDU

Einsetzungsbeschluss vom 29.01.2010, PlenProt 17/10

Abschlussbericht: Drs. 17/2230

Abschlussdebatte am 22.02.2012, PlenProt 17/71